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Conceito
Plebiscito e Referendo são formas de exercício da soberania popular consistentes em consultas à população, e estão previstas no artigo 14 da Constituição Federal:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2016, p. 253) esclarecem:
Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.
O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido.
O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.
A distinção entre os institutos é feita levando-se em conta o momento da manifestação dos cidadãos: se a consulta à população é prévia, temos o plebiscito; se a consulta à população sobre determinada matéria é posterior à edição de um ato governamental, temos o referendo.
Obrigatoriedade
Quanto à obrigatoriedade de consulta, Flávio Martins (2019, p. 1466) explica:
[…] a Constituição Federal prevê duas hipóteses de consulta obrigatória (ou plebiscito obrigatório): para criação de novos Estados (art. 18, § 3º, CF) e para criação de novos Municípios (art. 18, § 4º, CF). […] Sem a decisão favorável da população envolvida, em plebiscito, o Estado ou o Município não poderá ser criado. Importante reiterar que a palavra do povo não é, nesse caso, a decisão final: caso aprovada em plebiscito a criação do novo Estado ou Município, será feita lei (federal ou estadual), que poderá ser vetada pelo chefe do Poder Executivo.
Competência
Já a respeito da competência para autorizar e convocar temos o seguinte:
Dispositivo importante de nossa Constituição é o art. 49, XV, que afirma ser competência do Congresso Nacional “autorizar referendo e convocar plebiscito”. Portanto, no Brasil, não há plebiscito ou referendo popular, mas apenas institucional (convocado ou autorizado pelo Congresso Nacional). Por estar no art. 49 da Constituição Federal, o plebiscito é convocado e o referendo é autorizado por Decreto Legislativo do Congresso Nacional (ato normativo destinado a disciplinar as competências do art. 49, da Constituição Federal, que não conta com a sanção ou veto presidencial e é aprovado por maioria simples ou relativa das duas casas do Congresso Nacional, em turno único, em ambas as casas). (NUNES JÚNIOR, 2019, p. 1466).
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