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Conceito
Poder de polícia é aquele de que dispõe a Administração Pública para condicionar, limitar e frenar atividades e direitos de particulares para a preservação dos interesses da coletividade.
A conceituação é feita pelo artigo 78 do CTN, que dispõe:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Assim, trata-se de uma prerrogativa do poder público de restringir direitos e liberdades em nome do interesse público, conforme o regime jurídico administrativo. Nesse sentido, Di Pietro discorre:
Quando se estuda o regime jurídico-administrativo a que se submete a Administração Pública, conclui-se que os dois aspectos fundamentais que o caracterizam são resumidos nos vocábulos prerrogativas e sujeições, as primeiras concedidas à Administração, para oferecer-lhe meios para assegurar o exercício de suas atividades, e as segundas corno limites opostos à atuação administrativa em benefício dos direitos dos cidadãos. Praticamente, todo o direito administrativo cuida de temas em que se colocam em tensão dois aspectos opostos: a autoridade da Administração Pública e a liberdade individual.
O tema relativo ao poder de polícia é um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado, o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos; de outro, a Administração tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando de seu poder de polícia.
Neste artigo, estudaremos os principais aspectos relacionados a este poder e finalizaremos com um mapa mental 😊
Fundamento
O fundamento do poder ora estudado é o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, que, conforme estudamos no resumo sobre o regime jurídico administrativo, justifica as prerrogativas conferidas à Administração Pública no exercício de suas atividades.
Formas de exercício
O poder de polícia pode ser exercido de duas formas:
- Edição de atos normativos de caráter geral e abstrato: por exemplo, proibição de vender bebidas alcoólicas para menores de 18 anos.
- Atos concretos e específicos: por exemplo, concessão de licenças e autorizações.
Em razão dessa bipartição do exercício do poder de polícia, Celso Antônio Bandeira de Mello (2008: 809) dá dois conceitos de poder de polícia:
1) em sentido amplo, corresponde à “atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos”; abrange atos do Legislativo e do Executivo;
2) em sentido restrito, abrange “as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais como as autorizações, as licenças, as injunções) do Poder Executivo, destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais”; compreende apenas atos do Poder Executivo.
Em relação ao sentido amplo, Di Pietro acrescenta:
Considerando o poder de polícia em sentido amplo, de modo que abranja as atividades do Legislativo e do Executivo, os meios de que se utiliza o Estado para o seu exercício são:
1) atos normativos em geral, a saber: pela lei, criam-se as limitações administrativas ao exercício dos direitos e das atividades individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas indistintamente às pessoas que estejam em idêntica situação; disciplinando a aplicação da lei aos casos concretos, pode o Executivo baixar decretos, resoluções, portarias, instruções;
2) atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto, compreendendo medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença), com o objetivo de adequar o comportamento individual à lei, e medidas repressivas (dissolução de reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoa com doença contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.
Polícia Administrativa e Judiciária
São duas as áreas de atuação do poder de polícia:
- Administrativa.
- Judiciária.
A diferenciação mais difundida entre essas duas áreas de atuação é a de que a polícia administrativa atua preventivamente e a judiciária, repressivamente. Entretanto, essa diferenciação não é absoluta, uma vez que a polícia administrativa pode agir de forma repressiva e a polícia judiciária pode agir de forma preventiva.
Conforme Álvaro Lazzarini (in RJTJ-SP, v. 98:20-25), a linha de diferenciação está na ocorrência ou não de ilícito penal. Com efeito, quando atua na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a polícia é administrativa. Quando o ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age.
Além disso, outro aspecto importante de diferenciação é o âmbito de incidência, uma vez que a polícia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades e a polícia judiciária incide sobre pessoas (na esfera do processo penal).
Outra diferença: a polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e militar), enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribua esse mister, como os que atuam nas áreas da saúde, educação, trabalho, previdência e assistência social.
Atributos do Poder de Polícia
Considerando que os atos do poder de polícia são voltados à garantia dos interesses da coletividade, com base na supremacia do interesse público, é necessário, para tanto, a reunião de certos atributos a permitirem que tais atos sejam realizados. São eles: Discricionariedade, Autoexecutoriedade, Coercibilidade (MACETE: DAC).
Discricionariedade
Em regra, os atos do poder de polícia são dotados de discricionariedade, isto é, a lei dá ao agente público uma margem de escolha, no caso concreto, com base em critérios de conveniência e oportunidade. Entretanto, excepcionalmente, esses atos podem ser vinculados, não havendo esta margem de escolha pelo agente:
Excepcionalmente, esses atos revelam-se vinculados, surgindo como exemplos a edição de um alvará para a execução de determinada obra, ou ainda uma licença para o exercício de determinada atividade, uma vez que, preenchidos os requisitos legais, não poderá a administração se recusar a concedê-los.
Autoexecutoriedade
Por meio desse atributo, o agente público pode exercer suas atribuições por seus próprios meios, sem a necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário.
Pelo atributo da autoexecutoriedade, a Administração compele materialmente o administrado, usando meios diretos de coação. Por exemplo, ela dissolve uma reunião, apreende mercadorias, interdita uma fábrica.
A autoexecutoriedade não existe em todas as medidas de polícia. Para que a Administração possa se utilizar dessa faculdade, é necessário que a lei a autorize expressamente, ou que se trate de medida urgente, sem a qual poderá ser ocasionado prejuízo maior para o interesse público.
Coercibilidade
Pelo atributo da coercibilidade, o agente público poderá se utilizar, moderadamente, da força pública, a fim de garantir que seus atos sejam executados. Nesse ponto, é importante observar que a autoexecutoriedade (execução dos atos por seus próprios meios, sem a intervenção do Judiciário), depende da coercibilidade.
A coercibilidade é indissociável da autoexecutoriedade. O ato de polícia só é autoexecutório porque dotado de força coercitiva.
Assim, todas as vezes em que o ato a ser realizado constitui uma obrigação imposta ao administrado, o poder público pode se valer de meios de coerção para que este se realize.
MAPA MENTAL – RESUMO
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. ISBN 978-85-224-8680-9.
PITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo esquematizado. 2. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019.
ROSSI, Licínia. Manual de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. 1024 p. ISBN 9788553617913.
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